南昌市重点工程管理办公室江西南昌330038
摘要：本文针对目前开发区控制性详细规划编制及后续调整的问题，探讨其调整的意义和必要性，并对开发区控制性详细规划编制及调整提出初步的想法，增强规划的合理性、可操作性及弹性，一定程度上减少不必要的规划调整，增强规划编制的严肃性。
关键词：开发区；控制性详细规划；调整；思路
1引言
当前很多开发区控制性详细规划调整非常频繁，调整的原因很多，既有控制性详细规划编制本身的问题，也存在开发区发展变化过大的情况，同时也有部分开发商或工业企业自身利益的述求。调整过于频繁即不利于规划部门规划管理，也不利于规划的严肃性和稳定性，因此有必要对开发区控规调整进行研究。
2开发区规划普遍存在的问题
（1）管理体制不顺，规划主体不清晰
目前，各地开发区的管理体制大都呈现“小而全”的特征，但它与城市政府的关系是否通顺，则未引起足够重视，城市规划管理机构往往也是这种局面。以南昌市某开发区为例，规划权虽名义在市规划局，但实际由开发区规划建设局负责，后为规范职能，虽市规划局名义上派出驻区规划分局实施规划管理，但实际仍是由开发区规划建设局同样一批人负责，规划主体不清晰，对于规划编制及调整事宜，若市规划局与开发区规划建设局意见向左，则难以操作，需再协调。由于管理机构上的重叠，造成了管理上的混乱。
（2）急功近利，规划受损
有些开发区急功近利，置规划原则于不顾，盲目迁就投资者，甚至拿规划设计要求作为筹码，随意提高容积率等规划指标，降低绿化和环保要求以吸引投资。而作为管委会下属的规划管理部门亦不敢直谏，唯恐将项目“吓跑”。开发区欲招天下客，关键在于创造良好的投资环境，而这种环境的形成绝非依靠规划的让步，相反，科学合理、严肃权威的规划设计和规划管理倒是良好投资环境的不可缺少的构成之一，真正有实力、有胆识、有见地的投资者，不是看中你规划的随意性，而是看规划是否具有严肃性和权威性。
3目前控规编制中存在的问题
对于开发区而言，土地的性质至关重要，工业用地还是居住用地或公建用地，土地价值及对周边区域的影响差别极大，由此决定了控规尤其是开发区的控规的主要内容是明晰土地性质和开发强度，而这需要从经济、空间、经济及土地资源利用等方面考虑，而现行的工业园区控规编制中往往并没有完全考虑到，主要在于：
（1）产业用地划分过于机械，与实际情况有一定脱节
与城市其他地区不同，开发区中工业用地比例较大。控规中用地类型是按照《城市用地分类与规划建设用地标准》确定的，工业用地标准中只划分到中类。但不同类型工业产业其投资强度、占地规模、规划布局区别极大，如只是依据上述国家标准的分类，过于机械，忽略了实际情况，控规标准也一定程度缺乏科学性和合理性，不利于产业的实际发展和土地利用。
（2）忽略对土地经济效益的控制
根据相关调研，国内很多开发区虽然总产值较高，但占地规模同样巨大，开发区土地单位产值较低，土地利用并不十分经济。控规是城市规划控制土地开发运作的关键层面，在其编制的过程中需加强对土地价值规律以及经济效益的考虑，加强对投资强度、土地产出率等控制。
（3）缺乏对规划的动态性考虑
工业产业开发有一定的过程，随着产业发展其综合价值也随之变化。因此开发区控规编制应不拘泥现状及近期，要以产业发展的更长远的眼光审视土地价值的变化。但实际上，因为在我国正处在产业转型期，情况复杂变化大，产业发展情况很难预测，而控规一旦确定，其强制性内容固定下来，虽能满足近期要求，但可能与远期发展不相适应，造成土地浪费或效率低下。上述问题主要根源在于控规忽略了产业开发的特征及发展，缺乏动态规划，从而影响开发区土地资源合理配置。
4控制性详细规划调整的意义和必要性
一方面控制性详细规划作为法定规划，是政府规划控制管理的依据，应具备严肃性和相对稳定性。但控规又无法在一次编制中解决所有问题，并准确预测未来发展的情况。所以控规应是动态的过程，不断完善的过程，即保证一定的严肃性和相对稳定性，又能通过一定的调整适应大的变化。控规调整也是一种新的规划形式，是适应市场经济发展要求而为市场开发业主而开放的一种对话机制，相当于一种具有针对性的快速反应机制。
5控制性详细规划调整的思路
5.1关于动态规划的思考
业内普遍认同的观点是将控规由终极蓝图式的规划调整为过程规划，将一次性完成的控规分解为若干次过程规划。个人认为可以建立像总体规划与近期建设规划类似的分期的控制性详细规划，总体规划对应远期定大致原则的控制性详细规划，近期建设规划对应近期建设的控制性详细规划，有区别地把握近期、中期乃至远期的控制深度，比如远期很难预测准确的指标预留弹性或进行弱化。
5.2原有指标控制的调整
用地性质机械按照城市建设用地分类有不合理之处，建议结合工业分类细分；地块划分要兼顾未来发展，应结合路网建设，有一定的弹性；建筑密度要求与工业用地特点存在很多矛盾，建议以新指标替换；停车位要求与产业形态紧密关联，差别巨大，建议停车位要求采用幅度值，增加弹性；对建筑高度设置上限及下限，有利于开发区整体空间形象。
5.3调整规划用地结构
开发区是城市产业发展的重要基地，工业用地应占据主导地位，因此非工业用地应在充分满足产业发展基础上适当考虑，当前很多开发区由于财政和市场因素原因，工业用地比例反而偏低，因此应根据开发区产业特色，调整土地结构，增大工业用地比例，减少特别是高档住宅、大型娱乐场所的用地比例，是土地利用最优化。
5.4地块绿地率适当降低，绿地率可考虑总量控制
开发区内很多工业项目由于绿地率的问题调整容积率，我认为在满足环境需求的条件下，尽可能降低开发区的绿地率，以节约土地，提高土地单位价值。当前开发区往往采用30％的绿地率，比例偏高，除去内部道路和非生产用地，真正生产用途用地一般不到40%，而实际上厂区内的“绿地”大多数为空地，没有形成真正的绿化。
6结论
对于开发区而言，因产业发展、招商引资等市场因素作用，控制性详细规划调整更为频繁，通过上述分析，个人认为在一定程度上，开发区控制性详细规划调整是适应市场经济发展要求而为市场开发业主而开放的一种对话机制，有一定的现实意义，但为保证规划严肃性和规划质量，在一定程度上调整控制性详细规划编制的思路可以尽可能减少不必要的控制性详细规划调整，通过对原有不合理指标的调整、动态规划的引入、部分指标个别地块放开转而整体进行控制、增加规划弹性、充分考虑经济及招商因素等方式可以达到此目的，也有助于提升规划空间的合理性。
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