芦斌柴若冰
提要|在社会主义的法治社会里，我国公职律师制度的建立与发展为政府依法行政和实现社会的公平、正义与促进社会和谐发展提供了有利条件。然而，由于公职律师制度是近几年才提出并发展起来的，目前学术界对此问题的研究并不多，我国缺少促进公职律师制度建立与发展的理论依据，因而致使我国的公职律师制度在发展过程中遇到了诸多问题。因此，为了促进我国公职律师制度的完善，笔者通过对已有学术理论知识的研究，对建立和完善我国公职律师制度做出了思考。
关键词|公职律师制度发展问题原因必要性完善政策
中图分类号|D9
作者信息|芦斌（1977-），男，汉族，河北保定人，中央司法警官学院，讲师，硕士研究生，研究方向为民商法，071000。
柴若冰（1981-），男，汉族，河北保定人，中央司法警官学院，助教，硕士，研究方向为诉讼法，071000。
随着我国迈出构建社会主义和谐社会和建设法治国家的步伐后，人们对社会的公平与正义更加关注，对律师提供的法律服务的要求也在逐步提高。在新的形势下，我国的律师行业只有一改以前单一的法律服务，才能满足新时期社会各界对律师法律服务的要求[1]。也正是为了满足新时期的法律服务要求，公职律师制度应运而生。公职律师制度能对政府的依法行政起到有效地监督、制约作用，从而使政府的决策更加民主、科学。此外，公职律师还能利用职务之便对一些具有利益冲突的事件进行调解，有效减少社会矛盾。因此，公职律师既是政府合法权利的维护者，也是公民合法权益的保护者，对我国而言，公职律师制度的建立具有十分重要的意义[2]。
一、我国公职律师制度在发展中存在的问题及存在问题的原因
（一）我国公职律师制度在发展中存在的问题
公职律师属于近几年才提出的新型职业，由于不够成熟，其在发展中必然会遇到诸多问题[3]，笔者通过对我国公职律师制度的研究，总结出了以下三点存在的问题：一是与我国政府法制部门之间存在业务冲突。由于目前我国尚未制定有关公职律师职能的法律法规，职能的不明确就使公职律师与政府法制部门之间的职责范围出现重叠与交叉，从而导致了二者之间的业务出现冲突。二是由于公职律师兼具国家公务员与律师的双重身份，其管理机制较为混乱。三是公职律师的编制存在问题，有的地区受专业律师人员人数的限制，出现了有编制而没有合适的人员的问题；而有的地区则是受财政预算的限制，出现了有人才而没有编制的问题。
（二）我国公职律师在发展中存在问题的原因
针对以上我国公职律师在发展中存在问题，导致这些问题的主要原因有以下两点：
首先，相关立法的缺失。主要体现在缺少有关公职律师的法律法规，不但没有明确规定公职律师的职能及其任职范围，而且没有相应的公职律师保障机制。此外，根据《中华人民共和国律师法》的规定，国家机关的现职工作人员是不能兼任职业律师工作的，这显然表明公职律师制度的建立与此法律是有矛盾、有冲突的。也正是应为这种立法的缺失，目前我国公职律师一直处于一种比较尴尬的地位。
其次，公职律师的录用机制不健全。目前，虽然我国的公职律师录用标准已经很明确，但是公职律师的录用范围问题成为了一个让录用机构最为头疼的问题。若选用的是政府现有的文员，虽然能有效节省开支和减少人才的流失，但是很容易出现机构重叠、职能交叉的问题；若面向全社会进行公开招聘，不但机构重叠的矛盾很容易出现，而且扩编、增编的问题也是必须要面对的。在这种不健全的录用机制下，无论选择哪种录用方式，我国公职律师制度在发展中都会存在一定的问题[4]。
二、我国建立公职律师制度的必要性
（一）建立公职律师制度能促进我国法治国家的建设
为了建立完善的社会主义法治国家，我国的政府就必须处理好与人民、与社会的关系，做到依法行政，从而建立起一个法治的政府。依法行政要求政府在行使权力时必须严格遵守相关的法律法规，不得以权谋私。通过对国内外公职律师制度的调查研究可以发现，公职律师不但能够使行政决策与行政执法过程的过程更加科学、民主，而且能对政府的行政过程起到很好的监督作用，促使政府依法行政，从而有力促进我国法治国家的建设。
（二）建立公职律师制度能促进我国市场经济的健康发展
随着我国社会主义市场经济的不断深入与发展，政府由于对市场经济有着非常重要的宏观调控作用，其对经济管理水平的高低对国民经济能否健康发展也有着重要的影响。而作为我国国民经济支柱的各种企业，其需要面临的法律事件越来越多，也越来越复杂，这就需要律师提供更多、更新的法律服务[5-7]。公职律师制度的建立，不但能够有效提高政府的法律意识和经济管理的立法与决策水平，推动市场经济的发展，而且能够协助政府解决好经济建设中的各种问题，维护社会的和平与稳定。此外，对于国有企业而言，在其不断改革、发展壮大的过程中，公职律师制度的建立可以为企业把好法治关口，让企业的经营始终处于法治的正轨上，有力保障了企业员工的合法权益。总之，建立公职律师制度是十分必要的，我国市场经济的健康发展需要公职律师对政府进行有力监督与指导[8]。
（三）建立公职律师制度能促进我国社会主义的建设
国家制定法律就是为了创设一种公平、正义的社会秩序，因此，律师存在的作用就是为更多需要法律援助的人主持公道、伸张正义，从而让人们认识到律师的存在是为了更好地维护法律的公正与促进社会的和谐与稳定。然而，受自身因素的影响，我国的律师存在一定结构性缺陷，这就导致社会律师不能完全满足人民对其解决法律问题的要求。此外，由于社会法律救援制度对贫困、残疾人等弱势群体的法律救助工作是十分有限的，这些弱势群体的合法权益很难真正得到保障。而法律救援公职律师的的法律援助工作能充分体现出无偿性与日常性，服务质量相对于社会法律救援律师也高很多，因而可以真正帮助到更多需要帮助的人。因此，从这种意义上来说，我国公职律师制度的建立能有更有效地体现出社会的公平与正义，促进社会的和谐与稳定，从而加快我国社会主义现代化建设的步伐。
三、完善我国公职律师制度的对策
（一）加强我国的法制建设
公职律师制度的建立是为了进一步推动法治社会的建设，促进社会的公平与正义，但是，该制度的建立应以国家的法律为基础，因为只有这样，公职律师制度的地位才会受法律的保护。因此，我国完善公职律师制度的首要任务就是以《中华人民共和国律师法》为基础加强法制建设。然而，由于诸多原因，截至2008年，《律师法》中并没有对公职律师进行规定，这也就意味着对《律师法》中有关公职律师的内容进行修订是势在必行的。例如，应将《律师法》第二条的规定“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。”改为“本法所称是依法取得律师执业证书，为国家、社会提供法律服务的执业人员”。再如，应对新《律师法》中第十一条关于“公务员不得兼任律师”的规定，根据公职律师进行适当放宽要求，扩大任职范围。
此外，加强法制建设，国家还应制定《公职律师条例》，对各公职律师的录用、职称、待遇以及其工作机构、内部管理机制、议事以及决策机制做出明确规定，从而达到减少人才流失、使公职律师的功能得到充分发挥的目的。目前，虽然各地区制定了相关的《公职律师管理暂行规定》，但其内容包括较少，缺少完善的法律体系支撑，很难起到理想的规范作用。
（二）对公职律师的职能进行明确分工
实践证明，在职能分工方面，政府公职律师与法律援助公职律师和政府法制办有交叉与重叠，这就要求有关部门将公职律师的职能与其他部门区分开来，做好明确分工。具体方法如下：
1、将公职律师与政府法制机构的分工进行明确
目前，我国的政府机关大多设有法律部门，小到地方政府的司法局、法制办（局）等，大到中央一级的国务院、国家监察部等，与此同时，各部门还会有专门的法律顾问团。由于公职律师制度推出的时间较短，其职能与政府机关法律机构有交叉，分工也不明确，再加上缺少明确规定公职律师职能与分工的法律法规，这些都为将政府机关现有的法律机构转换成公职法律机构带来了困难。因此，为了完善公职律师制度，更快、更好地实现政府法律机构向公职法律工作机构的转换，有关部门应对此问题进行协商，将公职律师与政府法制部门的关系理顺，对公职律师的身份、职能进行明确，以促进公职律师的生存与发展，使公职律师真正发挥出自身的优势，监督政府机构依法行政。
2、对政府公职律师与政府法律顾问、法律救援公职律师的职能加以明确。
目前，我国政府的公职律师主要以三种形式存在：一是政府的法律顾问，其为政府服务，为政府提供法律咨询与帮助，代替政府解决法律纠纷或社会的重大事件；二是法律援助的执行机构，其是一个专门为弱势群体提供法律援助的机构；三是兼具以上二者特征的，即既是政府的法律顾问，又会承担一部分法律援助事项。在我国，政府的法律顾问既可以是义务的，又可以是有酬劳的，其酬劳在完成相应的法律顾问工作之后由政府发放。而政府的公职律师由于是在编的政府工作人员，其酬劳要由工作业绩、年限等因素共同决定。这也就决定了政府公职律师的工作与政府的法律顾问的工作是有着很大区别的。而对法律援助公职律师而言，其与政府公职律师的差距更大，不但工作机构的设置不同，而且工作范围、服务对象与政府公职律师都是截然相反的。因此，要完善公职律师制度，就必须对政府公职律师、政府的法律顾问以及法律救援公职律师这三者之间的关系有正确的认识，只有明晰这三者的职能，才能让三者的作用在各自的领域内得到充分发挥。
3、对各级机关法律资源进行合理、充分利用
在我国，各级政府机关均设立了法制科、法规处、政策研究室等法制部门，也正是这些法制部门的存在，我国的拥有了丰富的法律资源。在这些法制部门的工作人员，不但个个精通法律并且熟知其工作单位的情况，而且大多有着丰富的经验，若能将这些部门转换成公职律师的工作机构，不但有利于解决政府法制部门与公职律师的矛盾，而且能有效避免人才的浪费。因此，对各级机关法律资源进行合理、充分利用，对完善我国公职律师制度是非常有帮助的。
从对公职律师实践的分析来看，公职律师机构的设立应以分散为主，让公职律师在各个部门进行法律服务。这种分散设置公职律师机构的做法虽然会为公职律师的集中管理工作带来一定的不便，但是能从根本上消除了公职律师因游离于各部门之间而对部门的具体情况不熟悉的现象，从而使公职律师能更加及时、准确地为部门提供法律咨询与法律服务。
总之，我国公职律师制度的建立与完善，应结合实际情况，充分利用各级政府机关的法律资源，合理地将现有的法律部门进行转换，做到既能减少政府内部的业务冲突，又能留住人才、避免人才的流失。与此同时，国家还应确立硬性的公职律师考核制度，要求公职律师必须通过司法考试，取得相应的律师资格，以此来不断提高公职律师队伍的整体素质，从而更好地为政府、为人民服务。
4、完善公职律师的管理体制
首先，公职律师既是部门的公职人员，又兼具律师的身份，因此，根据公职律师具有双重身份的特性，公职律师应采用双重管理的管理体制。一方面，公职律师作为部门的公职人员，应遵守公职人员的规则，服从所在单位的管理；另一方面，公职律师作为律师，根据《中华人民共和国律师法》及其相关规定，公职律师还应接受司法行政部门、律师行业协会的监督与管理。其次，关于公职律师的管理机构设置方面，相关部门可以专门为其成立一个委员会，负责公职律师的录用、培训、履职、维权等工作，还要形成一套科学的管理体系，这样不但可以使公职律师的权益得到保障，从而为公职律师创造一个良好的工作环境，便于公职律师履行职责；而且能有效防范公职律师为了部门利益而以权谋私现象的出现，用管理来维护法律的公平与公正。
5、解决好公职律师的福利待遇问题
经调查发现，公职律师工作的积极性与其福利待遇有着直接关系，而目前我国对于公职律师的福利待遇问题任然没有较为明确的规定，这就在很大程度上阻碍了我国公职律师制度的建立与完善。分析可知，缺少相关的管理政策与法律法规是导致公职律师福利待遇问题尚未明确的主要原因，但是公职人员的福利待遇问题并不是司法行政部门能独自解决的，这也需要相关部门以及工作人员的积极参与。因此，为了充分调动公职律师的积极性，促进其发展，相关部门必须解决好公职律师的福利待遇问题。
首先，解决好公职律师的福利待遇问题。公职律师是国家在编的公职人员，因此其待遇应与国家公务员大致相同。根据《中华人民共和国国家公务员法》的相关规定，我国公务员的工资是与职务与级别相结合的，并且以按劳分配为原则。此外，我国的公务员工资、保险、福利、退休金等都已被政府列入财政预算，有相应的保障。因此，由于公职律师是属于公职人员，其应享有以上公务员的待遇。与此同时，由于公职律师的流动性较大，其福利待遇较低，这就需要政府为公职律师设立专门的财政预算，提高公职律师的福利待遇，从而加强公职律师制度的建设。
其次，对公职律师的激励机制进行完善。根据我国对公务员的激励机制，我国的公职律师也应享有相应的激励机制，对于工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公职律师或公职律师集体应予以精神上或者物质上的奖励。此外，由于公职律师兼具律师身份，对于处理法律事件表现突出的公职律师，也应予以适当奖励。
四、结语
通过以上分析可知，公职律师制度的建设对我国社会主义法治国家的建设有着非常重要的意义。然而，目前我国公职律师制度的发展仍然存在了一定的问题，只有从立法、分工、管理等多个方面进行改善，我国的公职律师制度才能不断被完善，公职律师才能充分发挥出其作用，维护社会的公平与正义，促进社会的和谐发展。
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*本文系司法部《我国公职律师与公司律师研究》课题，编号：13gh2013。
(责任编辑:高媛)