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摘要：为了有效解决各级政府负债、调动民间资本的积极性及使政府用较小的财政投入撬动社会资本更大的投入，从而提高公共物品的数量和质量，PPP模式已成为国家扩大投资的新引擎。据财政部全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报告显示，截止目前管理库累计入库项目8289个、投资额12.3万亿元，其中落地4089个、投资额4.3万亿。基建领域PPP模式占PPP项目总额的80%，2015年、2016年、2017年基建投资中PPP项目的资金占比达到1.9%、7.3%和13.6%，2018年有望达到14.7%,呈逐年递增。据明树数据的统计，目前已经落地的PPP项目中，建筑承包商占据了项目总数的60.2%、投资额的72.98%。现阶段，尤其是以工程承包企业作为社会投资人的项目，绝大部份项目采用“两标并一标”的模式，两位一体、多位合一的角色，容易导致投资控制流于形式。本文就如何有效的进行全生命周期（设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期）投资控制进行探讨。
关键词：投资控制；限额设计；融资；运营模式
一、项目投资的概念
项目投资是指项目建设和投入运营所需的全部投资，为建设投资（含工程费、工程建设其它费、预备费)、建设期利息和全部流动资金之和。项目投资是一个动态概念，对应于项目的不同建设阶段。在项目可研阶段对应投资估算，初步设计阶段对应设计概算，经过批准的设计概算是投资控制的最高限额。施工图设计对应施工图预算，通过招投标形成合同价，竣工验收阶段对应竣工决算价。投资估算控制初步设计概算，初步设计概算控制施工图预算，施工图预算必须控制在批准的概算内，竣工决算控制在批准的概算范围内。
二、项目前期投资控制
1.实施方案
1.1财务测算指标
社会资本方应关注实施方案，尤其是与财务测算息息相关的财务指标如折现率、融资率、合理利润率等的合理性进行充分调研、论证，避免参与政府或咨询机构恶意包装的项目，从源头上控制投资风险。
1.2调价机制
要促成合理的调价机制，包括建设期的工料机价差调整及运营期的运维调价机制。在长达几十年的运营期，没有科学合理的调价机制无法保证社会资本有合理的投资回报。调价应形成与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩的动态调价机制。
1.3征地拆迁费
《PPP项目合同指南（试行）》第二章第六节“项目用地”中载明“即使由政府方负责取得土地权利以及完成相关土地征用和平整工作，也可以要求项目公司支付一定的相关费用。具体项目公司应当承担哪些费用和承担多少，需要根据费用的性质、项目公司的承担能力、项目的投资回报等进行综合评估。
1.4合作期限设定
合作期限包括建设期、运营期。建设期与投资存在着交叉影响，如项目面临着重大完工压力时，赶工进而带来的投资超支问题等，建设期的设定以合理为原则。对于社会资本方来说，政府付费、可行性缺口补助项目运营期越短可以减少政府付款及利率上浮等风险；但对于纯使用者付费项目，应适当延长运营期限以保证收益回报。建议建设期、运营期分开计算，避免非社会资本方原因导致建设期拉长影响运营期限。
2.项目设计
2.1地质勘察数据准确
由于PPP项目前期时间的紧迫性及现场客观环境的制约（尤其市政项目，受既有建筑物或铁路等条件限制，地勘设备无法正常进场准确勘察），导致地勘数据不详细、不准确，将会使投资计算产生大量漏洞。社会投资人要充分认识到地质勘察数据是进行项目设计的第一手资料，保证其准确性，减少投资增加风险。
2.2限额设计应用
由于PPP项目前期准备时间过少，设计方案未进行充分论证，在实施过程中设计单位无法提供全套经审批的设计施工图，在项目实施过程中设计单位根据施工进度要求分区域分专业逐步出图，在设计单位提供完整设计施工图前无法完成完整的施工图预算，无法准确的进行投资控制。
2.3积极运用价值工程原理进行设计
设计管理工作应运用价值工程的原理,研究成本和功能之间的关系，使价值达到最优。运营部门要提前介入，提供运营需求；同时结合PPP模式特点，充分考虑时间的维度，重点放在整个生命周期的价值上，而非建设期的造价中。因为僵化的限制项目建设的支出会影响运营时期的优化能力，甚至会出现改建、扩建等追加投资，增加社会资本方的投资风险。
3.估算、概算编制与修编
项目总投资是计算投资回报的主要基数，其在PPP项目中的地位不言而喻。本阶段主要完成估算、概算文件的编制，要结合项目特点、地理环境、项目所在地实际物价指数编制，保证有序衔接。应以“政策用够、费用用足”的原则，保证项目前期投资计算合理，作为社会投资人，掌握工程费用与工程建设其它费的平衡，对于建安费做得越高越好的说法，笔者并不苟同，需结合项目具体情况而定，如使用者付费项目，买单的还是自己，但需掌握二者之间的平衡。
三、建设期投资控制
3.1标段的划分与管理
标段的划分在考虑工期、质量保证，管理协调、资源调配等因素时，同时要考虑其对工程造价的影响。标段管理中将PPP绩效考核的理念传导到各参建单位，使产品质量达到约定的产出标准和绩效考核的标准，以免社会资本的利益受损。
3.2预算编制
本阶段要由项目公司主导完成施工图预算（工程量清单）编制工作，工程量清单宜尽早编制。一是便于价差调整等规范中期验工，回流施工利润。二是便于尽早掌握项目投资控制数据，指引工程变更方向。因PPP项目的权属特性，据实结算费用占比较大，应结合项目特点，尽可能的转移据实结算项目至工程量清单中，减少后期审计风险。结合项目类型分析新旧定额差额、合同条件，合理选取相适应定额。
3.3期中验工、支付
首先是预付款的拔付，需结合PPP项目合同条件，鉴于当前PPP项目多数以项目进度产值为基数计算建设期利息，预付款除满足安全文明施工费等必须的预付款外，宜少拔付。
其次是期中进度验工支付，为保证项目公司合法利益，尤其是建设期利息的计息收入及保证工程施工，宜采用较短的验工周期，同时便于施工利润回流；支付比例满足国家强制性规定预留外，宜就高比例支付。
3.4工程变更
在此阶段，在掌握全项目造价动态情况下，工程变更应尽量提前，变更发生得越早，损失越小，反之就越大。对影响工程造价的重大设计变更，应尽可能控制在工程实施阶段的初期，使变更造价降到最低。每一项工程变更，在设计优化的基础上进行经济核算，根据投资的动态，做出是否需要变更的决定。
3.5融资进度
PPP项目融资具有规模大、资金占用周期长、资金效益滞后等特点，融资时应选合理安排融资计划和资金使用计划，控制资金到位进度，避免提前到位增加资金成本。择优质、稳定的资金来源，使项目资金结构始终处于低成本和低风险的最佳状态。
四、运营期投资控制
从PPP生命周期看，此阶段包括项目执行、项目移交阶段。运营期投资控制的核心在于规范。运营维护阶段是财务回款风险的主要发生期，与前期各阶段的风险关联度较高，如工程建设质量、项目设计功能及产出是否满足运营要求，否则社会资本方将承担相应成本，并与绩效挂钩。
结合社会资本方自身运营能力、项目自身属性，合理确定运营模式，如外包、自营、合作等模式，保证绩效考核达标，运营成本最低。
五、结语
有效的全生命控制项目投资，是政府推广PPP模式的初衷之一，社会资本方应利用参与的PPP项目转换为运营商的角色为自己的转型抓住良机。以上观点可行性与实践效果仍待检验，期望为相关社会资本方合理控制PPP项目控制，营造良好PPP生态环境献出一份力量。
参考文献
[1]财政部政府和社会资本合作中心全国PPP综合信息平台项目管理库2018年三季度报告；
[2]熊智.PPP项目风险管理研究综述[J].财经界：学术版，2016，27（09）：129-129.