杨帆
上海金鹿建设（集团）有限公司上海200335
摘要：本文以上海某大型公建项目为例，分析政府投资项目容易超概的原因并结合自身工作经验提出相应的对策及建议。
关键字：政府投资；超概；限额设计；代建制
1.引言
伴随着我国建造业的迅猛发展，政府投资大型公建项目比例日益提高，加快了我国城市化建设及公益事业建设。例如大量的公园及体育场馆建设更是切实提高了人民的生活环境，产生了良好的经济、环境及社会效益，对促进经济社会发展发挥了重要作用。然而从大量已完工和部分在建政府投资项目来看，政府投资项目超概现象严重，不仅仅给政府财政投资造成巨大压力，而且大大降低政府投资项目社会效益。文章结合近年来从事代建管理工作实际案例，浅析政府投资项目的超概的原因及提出对策。
2.工程概况
本工程地下部分由体育中心（馆）、游泳馆、配套商业和停车库及中心下沉广场等多种功能部分组成，地下总建筑面积为39649平米左右；地上部分为公园绿化，建筑物仅有办公用房及变电站，地上总建筑面积为1900平米；项目总面积41549平米。本工程原批复概算总投资45921.74万元（其中建安工程费35135.89万元），后本项目由于工料机价格上涨因素、政策法规变化因素、工程设计变更和工程现场的实际情况变化，最终经发改委批准调整概算。调整概算总投资51893.64万元，比批复概算增加5971.9万元（其中建安工程费41766.56万元，比批复概算增加6630.67万元）。
3.超概主要原因分析
本项目调概的主要因素有：一、建安费调整，其中包括：1）设计变更因素（根据审图意见及专家评审意见改用预制实心方桩及进行基坑围护分坑设计）。2）设计深化、编制深度深化因素（如防水材料做法细化，预应力工程增加，安装工程调整）。3）政策调整（如土方外运单价调整）。4）批复概算未纳入而本次调概重新划入概算范围的单项（如开关站）。5）根据施工现场状况进行的概算调整（如609钢管和H型钢租赁费增加）。6）工料机价格上涨。二、建设工程其他费用相应调整。三、预备费调整。
项目超概原因究其根本可归结于如下几点：
（1）项目估算造价过低，造成这一结果有多方面因素，一来在方案初期规划及设计深度不足，在实际实施过程中往往会增加细节落地，而估算基本采用指标估算法，估算是否准确取决于估算指标是否符合建筑工程本身具有个别性动态性的特点。而采用的估算指标往往与实际有较大出入，造成了估算的严重不足。二来在立项前期，为了促使项目尽快落地，往往会人为压低估算总投资，同时受到政策限制，在扩初概算批复时最高仅能比估算提高10%。这本身就给日后的调概埋下了伏笔。上文所述案例在项目扩初概算申报时，其上报概算总金额为55315.15万元，与最终调概金额基本吻合，但就是由于可研估算时投资预算预计过低，项目强行上马，扩初预算也受政策影响无法提高，最终导致了调概的必然性。
（2）项目实施时间容易延长，众所周知，项目实施周期越长，其工料机价格上涨风险就越大。同时，类似大型项目按照工程惯例一般均为总价合同，量价在上浮一定比例后均可按实进行调整，最终导致调概的发生。政府投资项目为什么容易拖延工期？我个人认为主要有如下几个方面：1）政府职能部门监管力度不足，这倒不是说政府机关本身不作为，作为政府公务员，首先人力资源受到极大约束，往往一个部门仅有两三个人，而所分管的项目一年却可能多达数十个，如此势必会造成项目的拖延。此处，就体现了代建制的必要性。2）政府项目流程繁琐，流程的规范化本身是有利于项目可靠实施，以及确保每一步决策都有理有据，但从时间的角度，政府投资项目实施过程各类流程往往过于繁琐导致工期的拖延，支付流程，审批流程，上文所述案例，仅调概全过程就耗时一年半，这些种种都无形中延长了工期。
（3）设计单位缺少合理的奖罚机制，初步设计深度不足和概算编制人员水平不高。设计阶段作为项目实施过程中最关键同时存在问题较多的环节，而政府投资项目多采用标准格式合同很难对设计单位产生约束或激励作用，再加上设计单位本生就是重设计轻概算，结果往往导致对政府投资项目有重要指导意义的扩初概算编制深度得不到保证。另外设计周期经常被压缩，关键时间节点的政治任务化，使设计图纸与编制概算达不到规定深度。本文所举案例也正是存在着相应的问题，由于时间节点的政治任务化，在招标及审批初期，采用蓝图章图纸进行实施，一系列举措均造成了后期产生了大量深化设计。此外，不同于很多民间资产投资项目，建设方缺乏对设计成品造价的把控，而设计为了安全保险着想，一味的增加钢筋用量，使得安全系数提高。自然导致了造价的上扬，文中所举案例实测钢筋用量比扩初指标估算用量还要高。
（4）政府投资项目往往是非营利性公益项目，其资金来源主要是财政预算，而建设方往往是政府职能部门。由于往往不存在垫资及集资压力，政府职能部门虽严格把控投资概算，财政也聘请财务监理进行监督，但项目超出的资金最后仍然是财政买单，建设单位不存在资金压力。而财政委派的财务监理的审价费计取基数与审价金额挂钩很不合理，审价差价多则收费高，使部分缺乏责任心的财务监理甚至不讲原则，在利益驱动下默许甚至怂恿施工单位抬高预算价格。同时总承包单位出于利益考虑，积极动用其资源及自身关系使建设单位认可追加投资金额。然而项目一旦启动调概程序，按照现有政策，需先确认调概后实施。这样一来，势必导致将工期延长，影响财政资金域安排。最终不能按时完工，影响政府公信力。
4.杜绝超概相关对策
（1）杜绝超概问题，首先要加强项目前期深度，提高项目决策的科学性，遵循项目建设规律，做好前期规划、审核、监管工作。做好投资决策与可行性研究，同时对设计方案充分把关，有条件的组织专家及有关部门进行评审工作。严控项目建议书、可行性研究报告咨询过程，确保项目的可行性与决策的正确性，为项目日后的正常实施提供保障。在可行性研究报告编制阶段，尽可能的以科学的估算方法与合理可靠的数据库进行投资估算，从而得出准确客观的投资估算，为更加精准的预测项目总投资打好基础，从而切实有效地杜绝政府投资项目超概现象的发生。
（2）做好设计阶段工程造价的管理，执行限额设计。初步设计是对政府投资项目采用合理的技术方案与明确投资预算的根本，采用价值工程对建设项目设计方案进行比选，是控制造价最行之有效的方法。推行限额设计，确保设计工作在各个阶段均能围绕工程造价而展开，真正做到量体裁衣，避免设计与造价脱节。设计人员必须严格参照可行性研究报告或相关项目指导文件中所给出的投资估算进行扩初设计，按照扩初批复概算对施工图进行深化设计从而合理地控制工程造价。
同时需要提高设计质量，减少设计变更、概算漏项而引起的超概问题。设计及造价人员在编制概算前，需要做好充分的资料收集工作，仔细研读项目建议书、可行性研究报告，熟悉地勘报告，了解及明确施工工艺等一系列相关资料，这样才能更加精准的设计及编制概算从而避免漏项缺项而导致的超概。
提高对施工图审查工作，在确保结构安全的前提下，合理优化钢筋用量，对结构钢筋用量进行指标控制。建立合理的奖罚机制，如将钢筋用量指标写入合同，对低于设定的钢筋用量的设计作品可提高一定比例的设计费用作奖励；对于高于设定的钢筋用量的设计作品扣除一定的设计费用作为惩罚，这样才能更加行之有效地控制造价。同时，设计人员需要与审图人员及相关专家评审人员做好沟通，在合理安全的前提下，不能一味做出妥协或保守设计，否则很容易会导致项目造价的数量级的增长。
（3）坚决执行政府投资项目代建制，推广委托有经验的咨询机构进行全过程咨询管理模式，发挥专业优势。引导建设单位建设行为规范化以及分担政府建设职能，结合政府投资项目实际情况，采用标准化管理模式，合理推进项目进程，避免项目无端拖延工期。一、规范招投标流程管理。设置拦标价，确保中标价控制在批复概算之内，同时要联合各参建方共同提高招标文件编制质量，保证招标清单无重大缺项漏项。二、规范合同管理，确保合同包干价在概算金额以内，如合同按实调整应预留一定比例费用以保证合同按实结算后总费用仍控制在设计概算内。三、规范设计变更、签证审批制度，因客观因素而导致设计变更等增加50万元以上的，须按照有关规定报批后实施。对代建单位实施问责制，因代建单位管理原因造成项目超概，扣除其一定比例代建管理费，情节严重者，将该单位从代建管理库中剔除。
（4）建立起完善的监管机制，加强各监管部门间的相互配合，从而提高控制与监督力度。杜绝超概问题，应制定明确的规章制度与管理办法，以法律手段约束各参建方，同时为监管单位实施监管行为提供法律依据，逐步形成全过程、系统化、专业化的监管格局。对于重大政府投资基础设施项目和社会民生项目，在项目实施阶段，可推行跟踪审计，规范建设资金使用，达到更好的控制总投资的目的。同时，实施项目后评价工作，聘请具有相应资质的咨询机构对项目进行评估工作，全面评估建设项目是否达到预期建设目标与规划，政府投资是否落实到位以及总结该项目的社会经济效益等。项目后评价报告可作为今后类似政府投资项目决策依据。
结语
总之，在政府投资项目建设的各个阶段，要做好预防措施，通过对项目前期、设计、代建、监管等多方位动态控制，杜绝项目超概。充分利用经济、行政、法律等手段建立监管约束机制，使得政府投资项目能够取得其应有的社会效益，从而改善民生，有利于社会的协调、可持续发展。
参考文献：
[1]长府{2017}55号《长宁区政府投资项目管理办法》
[2]沪府办发{2015}39号《上海市市级建设财力项目代理建设管理办法》
[3]发改投资{2015}482号《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》